Los límites de la Consulta Previa en Perú

A cuatro años de aprobada la Ley de Consulta Previa en nuestro país, distintos especialistas analizan lo que ha sido la aplicación de este proceso en distintas localidades del país.

Desde que se aprobó la Ley de Consulta Previa en nuestro país, en agosto de 2011, ya son 20 los procesos que están o en ejecución, y ya 8 concluidos. Once de ellos corresponden a exploración y explotación de hidrocarburos, aunque en minería todavía ninguno se ha llevado a cabo.

En reglamento de la ley de Consulta Previa se aprobó en 2012. La medida busca, principalmente, garantizar el respeto al medio ambiente y a los derechos colectivos de las comunidades indígenas ubicadas en la zona de influencia de cada proyecto de inversión, de modo que se evite la conflictividad social -con consecuencias mortales- de la que el país ha sido testigo en los últimos años.

A cuatro años de su aprobación ¿La Consulta Previa está cumpliendo su función? ¿Quedan los pueblos consultados, satisfechos con los resultados?

Según el reporte de la Defensoría del Pueblo de conflictos sociales de enero de 2015, las actividades que mayor conflictividad social arrastran son las que tienen que ver con la extracción de recursos naturales: minería e hidrocarburos. Y es ahí a donde la consulta previa tiene su mayor desafío como instrumento que debe permitir garantizar los derechos de los pueblos indígenas. 

Los lotes que hasta el momento han sido o están siendo consultados por el Viceministerio de Interculturalidad (dependencia del Ministerio de Cultura), siempre en coordinación con la entidad encargada (Perú Petro), son el 164, 165, 197 y 198 ubicados en el departamento de Loreto. A ellos se suman los lotes 157, 191, 190, en Madre de Dios y los lotes 195, 189, 169 y 175 en Ucayali. Siendo 169 y 195 las dos primeras experiencias de este proceso.

Pero ¿Qué se consulta a los pueblos indígenas? La investigadora del German Institute of Global and Area Studies GIGA, Riccarda Flemmer, quien es autora del estudio Consulta, participación y transformación de conflictos, en donde se hace un estudio comparativo acerca de la extracción de recursos en Bolivia y Perú, considera que en nuestro país, la consulta se ha dado de modo temprano.

Es decir, el proceso, en materia de hidrocarburos, las realiza Perú Petro y el Viceministerio de Interculturalidad, antes de que se otorgue la licitación de lote consultado. Mientras que en otros países, la consulta se hace sobre el Estudio de Impacto Ambiental (EIA), cuando ya hay un inversionista.

“Esto tiene desventajas porque en el Perú es tan temprana la consulta que no tienes un proyecto concreto al cual someter a juicio. Puede generar ventaja en la negociación y diálogo pero solo las condiciones generales. Pero es una fase digamos, trivial, que funciona como capacitación en términos de derechos porque muchas de las comunidades no saben cómo funciona la explotación de petróleo, ni qué derechos tienen en términos de estándares internacionales, de legislación nacional tampoco. También es para enseñar qué puede significar un proyecto de hidrocarburos.”, agrega Flemmer.

Corrobora esta información la especialista Iris Olivera, del Programa Ecosistemas y Derechos de la ONG Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR), quien participó en los procesos de consulta previa en los lotes 169 y 195, como asesora técnica.  “La aplicación de ley se centra en qué es la consulta, qué es una actividad petrolera. Han habido esfuerzos de Perú Petro en dar la información más sencilla posible; sin embargo, aún hay una tarea por perfeccionar”, recalca Olivera.

A ello se suma que los pueblos a ser informados no tienen educación superior. Ese hecho coloca las vallas más altas para poder  transmitir el conocimiento.

Riccarda Flemmer hace una comparación entre la consulta aplicada al lote 169 y 195. En el primero, dice, los acuerdos a los que llegaron eran muy generales, propios de una primera experiencia, aunque se habló de la vigilancia y protección de derechos colectivos y monitoreo ambiental.

En el segundo proceso (195) hablaron más concretamente del contrato de concesión y de la modificación de unas cláusulas que tratan de derechos de pueblos indígenas que solicitaron que les llegue más información que sea adecuada para el entendimiento de todos.

¿Qué es lo que se consulta a los pueblos?

La especialista de DAR, Iris Olivera, aclara que lo que se consulta es el Decreto Supremo que autoriza el contrato de licitación del lote respectivo. Sin embargo, en el proceso para el lote 169 no se vio la discusión clara de ese decreto.

“Las actas internas dicen ‘autorizamos el ingreso de Perú Petro para que pueda iniciar las actividades en nuestra comunidad. Para eso planteamos acuerdos: más contratación de personal local, saneamiento básico, titulación, otros’”, señala.

Así es como se llegó a la etapa de diálogo: con la idea de que Perú Petro era la empresa que iba a venir a explorar.

“Es lógico que pidan la contratación de mano de obra local, pero no es lo que se está consultando. No es parte de Perú Petro contratar ni otorgar servicios de agua y saneamiento a las comunidades. No es eso lo que se está consultando. Esos pedidos quedaron en ser canalizados. Tampoco se dio copia del contrato modelo de licitación. Porque si eso es lo que se consulta, ahí debe estar enfocado el diálogo y los aportes de la comunidad”, cuestiona Olivera.

No solo ese es uno de los temas que empaña el éxito de los procesos de consulta, sino que, como anotó líneas más arriba la investigadora Riccarda Flemmer, y como apunta Iris Olivera, recién se le informa a la población sobre sus derechos colectivos cuando se realiza la consulta, cuando esto corresponde a un trabajo previo.

“El derecho colectivo es un tema muy abstracto, eso debe plantearse mucho antes y no con la excusa de la consulta. No decimos que por haber cumplido las formalidades es exitoso. Es necesario el análisis cualitativo sobre cómo se aborda la medida consultada y sus temas conexos”, acota Olivera.

Oportunidad que no debe perderse

“La consulta previa es una oportunidad grande para visibilizar las tensiones. Cuando el Estado llega a estas zonas, hay una abundancia de problemas que no solo tienen que ver con el impacto de los proyectos de hidrocarburos. Hay falta de educación, de salud, tienen muchas preocupaciones y todo eso lo articulan en esas reuniones con el Estado porque tienen un Estado que les escucha”, apunta la investigadora Riccarda Flemmer.

Bajo este análisis, la Consulta Previa es una herramienta crucial para la prevención de conflictos sociales porque, si es aplicada de modo responsable y efectivo, abre un canal de comunicación entre pueblos indígenas y el Estado. “Es una oportunidad para establecer lazos de confianza. La llave para resolver conflictos”, dice Flemmer.

Entonces, basándonos en los lotes que hasta el momento han sido consultados y cuya responsabilidad recae en el Ejecutivo, si la Consulta resulta ser un mero trámite más para el ingreso de la empresa extractiva a territorios indígenas, el resultado puede ser aún peor. Porque se transgrede la confianza que la población depositó en las entidades estatales.

“Si creas relación de confianza (pasa cuando entra Perú Petro e Interculturalidad) y después desapareces, creas expectativas y si no cumples, la gente se siente engañada y esto es un foco muy fuerte para conflictos”, agrega la investigadora.

Flemmer añade que lo importante es que haya un verdadero seguimiento de los acuerdos. “Si solamente a esa etapa se limita la consulta, creo que la participación local debe ser permanente”.

Lo que recomienda es la implementación de otras consultas cuando ya haya un Estudio de Impacto Ambiental (EIA). “Por lo menos otros mecanismos de participación como participación ciudadana, que se han hecho en los EIA, también monitoreo ambiental comunitario. Necesitas participación permanente durante todo el proyecto”, concluye.

Consulta en minería: Un reto aún mayor

Las entidades encargadas de ejecutar los procesos de consulta previa en materia de minería son el Viceministerio de Interculturalidad y el Ministerio de Energía y Minas - Minem (que es el encargado de otorgar las licitaciones en ese sentido).

Hasta el momento no se ha ejecutado ningún proceso en esa materia. Aunque, en agosto de 2015, la viceministra de Interculturalidad, Patricia Balbuena, informó que su portafolio coordinaba con la Oficina de Gestión Social del Minem la instalación de talleres informativos en 15 zonas geográficas de la sierra, en antelación al desarrollo de consultas previas desde la primera mitad de 2015.

“En minería se consulta después del Estudio de Impacto Ambiental (EIA), pero el pedido está en que se haga antes de eso”, informa Iris Olivera.

A su turno, Javier Jahncke, abogado y secretario ejecutivo de la Red Muqui, señala que el problema principal en minería es que sería materia de consulta la resolución de inicio de actividades.

“Se trata de una resolución administrativa de mero trámite, que se dicta luego de aprobado el EIA en la etapa de exploración y en la cual solamente hay una decisión final de Sí o no a la realización de la operación. Pero cuando ya se han tomado decisión de todos los mecanismos previos administrativos en los cuales estaba en discusión algún tema, sea ambiental, social, técnico. Ya todos los temas de discusión pasaron”, añade.

Entonces ¿Sobre qué deciden en la resolución de inicio de actividad? “No decide sobre nada porque estamos ante la potestad final del Estado que define la realización de la actividad económica a través de la medida administrativa”, critica.

El abogado comenta que, desde la Red Muqui, se ha planteado la necesidad de que haya consulta en los diferentes momentos del proceso minero.

“Un momento central es el proceso del EIA, sea en la etapa de exploración (semidetallado) como en la etapa de explotación (detallado) porque de ahí se saca toda la información económica, técnica, administrativa, ambiental, social que debe ser materia de evaluación y de un pronunciamiento. Y de ese caso no hay hasta ahora aplicación de la consulta previa”, sostiene.

Si nosotros aplicamos la consulta solo en la etapa de permiso de inicio de actividad -explica Jahncke- en la práctica estamos aplicando la perspectiva de que algunos plantean que solo se debe aplicar la consulta para la medida administrativa.

“La consulta se aplica en función al respeto de los intereses de los pueblos y eso lo establece el artículo 15 del convenio con la Organización Internacional del Trabajo (OIT): Lo que está detrás es la no afectación de los intereses de los pueblos”, puntualiza. (Redacción)