A pesar de haberse realizado varias consultas previas en el país, las comunidades esperan que los acuerdos alcanzados durante el proceso, se visibilicen en sus comunidades.
Cuatro años han pasado desde que el Gobierno aprobara la Ley de Consulta Previa (N° 29785). El resultado: 27 procesos de consulta previa puestos en marcha, 15 de ellos finalizados, y 12 en proceso. Las novedades del 2015 fueron las tres primeras consultas en minería, y zanjar la consulta en el estratégico lote petrolero 192 en Andoas (Loreto), -una rémora para el Ejecutivo que llevaba arrastrando desde el 2012-. Sin embargo, medir el resultado de las consultas por el número de procesos realizados deviene en una trampa matemática. ¿Qué se les consulta a los pueblos indígenas? ¿Qué pasa después de que sean consultados? Estas preguntas-que tan escasamente son planteadas- revelan que la realidad nunca se traduce a una cifra. Más aún, si se observa que los procesos de consulta se han implementado en un marco de debilitamiento de los estándares y controles socioambientales.
Luces y sombras
La consulta no es exclusiva para los proyectos que buscan instalar minas, pozos petroleros, o gaseoductos. También sirve para llegar a un consenso sobre otros aspectos fundamentales, como la educación, donde se está llevando a cabo una consulta al reglamento de la Ley de Lenguas Indígenas y Originarias. No obstante, la mayoría de los procesos de consulta que se han llevado a cabo son para proyectos hidrocarburíferos.
En 2015 en Madre de Dios se finalizaron las consultas sobre los lotes 191 y 190; en Loreto, los relativos a los pozos 198, 197 y 192. Fuera del ámbito de los hidrocarburos también se llevó a cabo una consulta en torno al proyecto de Hidrovía Amazónica, que tuvo como entidad promotora al Ministerio Transportes y Comunicaciones. “Este es un ejemplo de que la consulta se puede hacer de buena forma, con buena fe y con flexibilidad, como indica la norma”, declara Richard O’Diana, abogado del Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica (CAAAP). A estos procesos, se suma la consulta sobre el Reglamento de Ley Forestal y de Fauna Silvestre, que fue promovida por el Ministerio de Agricultura.
Sin embargo, como destaca un informe del Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica (CAAAP), sólo dos de los procesos de consulta que han finalizado, el Área de Conservación Regional Maijuna-Kichwua y el Lote 192, cuentan con resolución final de la entidad correspondiente. “Esto constituye una limitación por cuanto los acuerdos son vinculantes para ambas partes. Al no contar con este instrumento no se puede realizar seguimimiento y monitoreo de cómo se viene implementando estos acuerdos”, argumenta el documento.
“La consulta ha tenido sus lados buenos y malos. La realiza el órgano que promueve la medida, entonces depende de qué busca este órgano. Por eso existen diferencias entre uno y otro proyecto”, sostiene el abogado del CAAAP, O’Diana.
En Perú, los procesos de consulta están a cargo de la entidad estatal que adopta la medida legislativa o administrativa, aunque el Viceministerio de Interculturalidad ejerza como órgano rector. En el caso de los hidrocarburos, se consulta el decreto supremo que aprueba la suscripción del contrato de licencia para explorar y explotar el lote. Queda fuera de la discusión, por ejemplo, asuntos de vital importancia como el Estudio de Impacto Ambiental (EIA)- documento clave, mermado por los paquetazos ambientales, que identifica y evalúa los impactos de un proyecto, para evaluar alternativas y formular medidas de mitigación y prevención-.
Primeras consultas en minería
Este año se llevó a cabo la primera consulta previa en minería sobre el proyecto minero Aurora, en Parobamba (Cusco). La medida, materia de consulta, es la resolución de inicio de actividad, cuando ya se ha tomado decisión de todos los mecanismos previos administrativos en los cuales estaba en discusión algún tema: sea ambiental, social o técnico.
El segundo proceso de consulta se realizó al proyecto Toropunto, en la provincia de Huaylas (Ancash). El 24 de octubre se realizó la reunión de evaluación interna donde la comunidad campesina Santa Rosa de Quikakayan manifestó estar de acuerdo con el inicio de actividades de exploración del proyecto Toropunto, que extrae cobre, plata y zinc. El Ministerio de Energía y Minas informó sobre el inicio de la tercera consulta previa en minería, al proyecto Misha, de la empresa Barrick Misquichilca S.A., en la provincia de Aymaraes (Apurímac), donde habita la comunidad de Cotarusi.
“El reto pendiente en minería es evaluar qué se va a consultar, lo que se está evaluando ahora es el inicio de operaciones, pero hay quienes indican que lo que se debe consultar es el otorgamiento de la concesión. Además hay quienes consideran que lo que se debe consultar es el Estudio de Impacto Ambiental y ese es el reto pendiente”, declara O’Diana.
Determinar las decisiones que deberían someterse a consulta para que un proyecto de inversión se lleve a cabo debió implicar un amplio debate con los representantes de los pueblos indígenas, algo que no sucedió y que quedó al arbitrio de los ministerios sectoriales. En ese proceso, el Ministerio de Cultura tuvo un rol marginal. Todo ello hace que haya un sentimiento de insatisfacción frente a la posibilidad real de decidir en el proceso de toma de decisiones, señaló Ana Leyva de Cooperacción.
Cabe recordar que las consultas en minería se dieron tras las declaraciones de la actual ministra de Energía y Minas, Rosa María Ortiz, quien sostuvo que no hubo voluntad política de hacer consulta previa en las anteriores gestiones. Hay que recordar también que la Defensoría del Pueblo identificó 16 resoluciones donde el ministerio autorizó el inicio de actividades mineras en zonas donde hay presencia indígena según el Censo de Población y Vivienda 2007.
Además de lo señalado,, en el ámbito minero existe la sombra de los “acuerdos previos”, una figura de la Ley de Tierras que “sabotea la viabilidad de la consulta previa”, según afirma el especialista en derechos de los pueblos indígenas Marco Huaco. Esto sucedió en el caso del proyecto minero Angostura el año 2012, en donde no se llevó a cabo el proceso de consulta argumentando la existencia del acuerdo previo. Esta figura se podría seguir dando en el futuro, pues de acuerdo a la ley “el privado se acerca al dueño de la tierra -a la superficie de la concesión- para negociar una compra a la tierra, un contrato de cesión de uso, de alquiler; entonces la primera noticia que recibe el titular de la tierra superficial es la del privado que se acerca para adquirir derechos sobre ésta, no es el Estado el que se acerca para comunicarle que quiere otorgar una concesión sobre sus tierras y entonces le hace la consulta previa”, apunta Huaco.
La vieja deuda con el Lote 192
Sin duda, el proceso de consulta previa más destacado de este año fue el realizado en el Lote 192 (ex 1AB) donde, tras ampliar los términos de la consulta, el Estado interrumpe el proceso de diálogo con una parte importante de las comunidades del Corrientes, Pastaza y Tigre (Loreto), llegando a establecer acuerdos con solo un sector de ellas.
“Es un lote histórico, de gran cantidad de recursos para explotar hidrocarburos, petróleo pesado; la sociedad civil jugó un papel importante, así como las comunidades y el Estado. Creo que ha sido un proceso muy complejo”, manifiesta Gustavo Zambrano, investigador del Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Católica del Perú (Idehpucp).
Dicho proceso de consulta previa estaba en marcha hasta que el Ministerio de Energía y Minas concentró la agenda del diálogo en un solo punto: el de otorgamiento de beneficios, con una propuesta (0,75% de la producción fiscalizada) que solo admitía ser aceptada, quedando pendiente de discusión 26 propuestas formuladas por las comunidades nativas representadas por las federaciones FEDIQUEP y FECONACO (nuevos instrumentos ambientales, vigilancia ambiental comunitaria, compensación por servidumbre, titulación de tierras, etc).
El que el Estado diera por concluida unilateralmente el proceso, generó el rechazo de las comunidades indígenas afectadas, quienes realizaron una protesta pacífica planteando como exigencia retomar el diálogo En un proceso de negociación posterior a la consulta, estas comunidades llegaron a varios acuerdos, entre los cuales está la entrega de 134 millones de soles para obras de agua potable, saneamiento y electrificación rural. “Esos acuerdos no fueron parte de la consulta, se dieron después a pedido de las comunidades; por lo tanto, no tienen el carácter vinculante de los acuerdos que son resultado de ella, entonces son endebles, yo diría que ese es el lado negativo”, dice Richard O’Diana.
¿Y el Congreso?
Para Hernán Coronado, especialista en derechos indígenas, “uno de los grandes retos del próximo Gobierno es lo que va a ocurrir con la consulta previa legislativa”. El Congreso es la última frontera de la consulta previa. Sin embargo, este año surgió una controversia, pues el pre-dictamen realizó cambios significativos al dictamen consensuado -en diciembre de 2014 entre las organizaciones Indígenas y la Comisión de Pueblos Andinos y Amazónicos- contraviniendo al Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Una de las modificaciones más importantes es el momento en el que se debe consultar; fijándose ahora para la etapa de comisiones con el perjuicio de que la norma a debatir aún podría ser modificada en el Congreso.
El punto clave de la consulta previa legislativa es que de aprobarse, normas como las dispuestas desde el Ejecutivo –denominados paquetazos ambientales- deberían en el futuro ser sometidas a consulta previa, pues afectan los derechos colectivos de los pueblos indígenas.
“Los procesos de consulta no pueden ser solo procesos informativos que validen las decisiones que ya están tomadas, ni tampoco procesos en los que una parte unilateralmente impone un proyecto. Se necesitan más espacios de diálogo y es importante la búsqueda de un consenso”, puntualiza Coronado.
Mejoras pendientes
Los especialistas señalan que queda aún mucho camino por recorrer para que la consulta previa respete los derechos de los pueblos indígenas y se adecue a la normativa internacional. El Grupo de Trabajo sobre Pueblos Indígenas de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, en el último informe alternativo 2015 sobre el cumplimiento del Convenio 169 de la OIT (que se publicará en enero de 2016), recomienda que los acuerdos logrados en los procesos de consulta se refieran también a los contratos de exploración y explotación y no solo al decreto supremo que los aprueba.
Asimismo, apuntan que se debe evaluar si las fases y los plazos de la consulta en el sector hidrocarburos son los adecuados, recomendando que se organicen los procesos de consulta en aquellas etapas del proceso de toma de decisiones sobre un proyecto que puedan afectar los derechos colectivos de los pueblos indígenas. No solo eso, el Grupo de Trabajo agrega que es indispensable que el Ministerio de Energía y Minas promueva la consulta previa en el sector minero y que, para eso, se debe completar el reconocimiento de las comunidades quechuas en la Base de Datos de Pueblos Indígenas del Viceministerio de Interculturalidad.
Destacan que, por encima de todo, el Estado debe dar prioridad a la buena realización de la consulta y no solo preocuparse por realizar las actividades extractivas o económicas, lo que supone respetar los plazos necesarios para las etapas de información, evaluación interna y diálogo. Finalmente, piden que se incorpore explícitamente en la normativa que el derecho a la consulta implica el consentimiento de los pueblos indígenas sobre las medidas legislativas, administrativas y proyectos que puedan afectarlos directamente. Además, exhortan a que el Congreso apruebe la consulta previa legislativa, y a que se deroguen todas las normas que afectan los derechos colectivos de los pueblos indígenas y que no fueron consultadas, como los llamados “paquetazos ambientales” (Ley Nº 30230 y su reglamento; y la Ley Nº 30327).
