En compás de espera

Se terminó la legislatura y entre las varias normas que quedaron pendientes está la del Derecho a la Consulta Previa que si bien fue aprobada por el Congreso en mayo último posteriormente fue observada a fines de junio por el Ejecutivo. Desde esa fecha a la actualidad esta ley duerme el sueño de los injustos.

El titular del Congreso, César Zumaeta, ha dicho que en la próxima y última legislatura del actual Parlamento de todas maneras se aprobará dicha ley.

Pero por qué la Comisión de Constitución terminó por aceptar las observaciones hechas a esta ley por el Ejecutivo. En el presente informe, trataremos de develar este misterio.

Luego de publicarse en 2008 casi un centenar de decretos legislativos —aprobados al amparo del TLC con EEUU —, abundaron los cuestionamientos a las normas, y fueron los pueblos indígenas de la Amazonía quienes lograron un mayor impacto con sus protestas, pues en setiembre de ese año se derogaron los decretos legislativos 1015 y 107. Como el Congreso incumplió su compromiso de revisar los demás decretos cuestionados, se reiniciaron las protestas en abril de 2009, las que concluyeron en los lamentables sucesos de Bagua, el 5 de junio de ese año, que dejaron 34 personas fallecidas (policías, nativos y pobladores), además de decenas de heridos y numerosos nativos detenidos.

Una de las críticas centrales de dichas organizaciones fue no haber sido consultadas conforme dispone el Convenio 169 de la OIT que señala que toda norma que afecta de manera directa la vida y organización de una comunidad, el gobierno antes de aprobar cualquier medida debe previamente consultar con los pueblos directamente involucrados.

Por ello, y tomando como punto de partida un proyecto de ley preparado por la Defensoría del Pueblo, una de las mesas de trabajo constituidas por el Ejecutivo, en junio de 2009, se abocó a elaborar una propuesta, recogiendo los aportes de las organizaciones indígenas, así como de los representantes del Poder Ejecutivo.

Luego, el Congreso inició el trámite de un proyecto de ley, el cual pasó a la Comisión de Constitución y Reglamento y a la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos, Afroperuano, Ambiente y Ecología (en adelante, Comisión de PAAAAE).

Quizá la cercanía del primer aniversario de los sucesos de Bagua hizo que el pleno del Congreso aprobara el 19 de mayo un texto que recogía buena parte de los planteamientos de las organizaciones indígenas, que la Comisión de PAAAAE había canalizado. Aunque no del todo conformes porque algunas de sus propuestas no fueron tomadas en cuenta, las organizaciones indígenas y campesinas saludaron la aprobación de esa ley. Sin embargo, en forma sorpresiva, el 22 de junio, en uso de sus facultades, el presidente Alan García observó la autógrafa de la ley y la devolvió al Congreso. Las observaciones, con poco sustento jurídico, insisten en que la ley debe explicitar que el proceso de consulta no otorga a los pueblos indígenas derecho de veto (lo que siempre estuvo claro), ya que de serlo peligrarían las inversiones privadas. Además que no puede anteponerse el derecho de grupos minoritarios a los de la mayoría de la población y que las comunidades campesinas no son parte de los pueblos indígenas.

Sin debatir seriamente dichas observaciones, la Comisión de Constitución determinó el 6 de agosto, por mayoría, un dictamen allanándose a las observaciones del Ejecutivo. Pero además, introdujo varios cambios al texto de la autógrafa de la ley. Por su parte, la Comisión de PAAAAE aprobó otro dictamen insistiendo en el texto original.

Comunidades campesinas y nativas

Aunque mucho se podría comentar del dictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento, tres temas ameritan una rápida revisión. El nuevo texto del artículo 7 del dictamen (en el que se ha suprimido que las comunidades campesinas y nativas pueden ser consideradas pueblos indígenas) resulta preocupante, sobre todo si se revisa el nuevo texto del artículo 2 del mismo dictamen, al cual se han añadido dos nuevos párrafos. Y es que al referirse el agregado solamente a los pueblos indígenas de la Amazonía, se termina de excluir a las comunidades campesinas de la aplicación de esta ley. Pero aún hay más, pues la consulta a las comunidades nativas de la Amazonía solo se realizaría si se afectan tierras amparadas en títulos de propiedad, con lo que se desconoce que a estas comunidades solo se les ha reconocido una cesión en uso sobre las áreas forestales que componen la mayor parte de su territorio.

En el artículo 3, relativo a la finalidad de consulta, la Comisión de Constitución y Reglamento agregó un segundo párrafo: “Si realizado el proceso de consulta objeto de la presente ley, no se arriba a un acuerdo o consentimiento respecto de la medida legislativa o administrativa propuesta, la entidad estatal competente decide conforme a sus atribuciones constitucionales y legales”. El nuevo párrafo traduce una falta de confianza en el proceso de consulta que se pretende regular para llegar a un acuerdo o consentimiento.

Pero, además de pasar al artículo 3 (lo que hacía parte originalmente del artículo 15), el final del párrafo añadido desnaturaliza la ley y, por tanto, el proceso de consulta.

Si no se llegara a acuerdo y la autoridad debe decidir conforme a sus atribuciones constitucionales, entonces se consagraría la situación actual, en que las autoridades deciden conforme a sus atribuciones legales.

En el artículo 15 de la autógrafa se establece ahora que “El Estado decidirá la ejecución de la medida, privilegiando el interés general y de la Nación”. El problema es que, normalmente, quien interpreta lo que es el interés general y el interés de la Nación es el gobierno, y hemos visto muchos casos en los que el interés general parece identificarse con el de algunas empresas.

De aprobarse el dictamen de la Comisión de Constitución, la Ley de Consulta Previa a los pueblos indígenas no cumpliría su objetivo y, por el contrario, se apartaría de lo preceptuado en el Convenio 169, que en su artículo 7 dispone establecer procesos de consulta adecuados y de buena fe. Esperaremos hasta abril para saber cómo acaba esta historia, si es que realmente este Congreso pretende aprobarlo antes que termine su mandato, o lo que no se puede descartar termine pateando este problema al próximo Parlamento.

Por: Cristhian Briceño