Contradicciones de la descentralización

De acuerdo con un informe del Grupo Propuesta Ciudadana, entre el 2001 y el 2009, 14 regiones del Perú vieron crecer su PBI en mas del 51%, destacando Ica, Ayacucho y Cusco. Sin embargo, a pesar de estas cifras muchos pueblos viven en situación de pobreza, sobre todo las ubicadas en el área rural. ¿Por qué? En el presente informe conozcamos las razones de estas contradicciones

Según un estudio del Grupo Propuesta Ciudadana (GPC) los gobiernos regionales han visto incrementarse de manera significativa la disponibilidad de los recursos de inversión a través del canon —estos recursos crecieron más de cien veces en menos de una década— ó por transferencia directa del gobierno nacional, en el caso de aquellas que no cuentan con estos recursos. Sin embargo, de las 25 regiones solo cinco (Lima, Callao, Arequipa, Moquegua y Tacna) se ubican en los dos quintiles superiores de menores carencias. Es decir, que han logrado satisfacer las necesidades básicas —vivienda adecuada, acceso a servicios de agua y desagüe, asistencia de niños a la escuela e ingresos suficientes al hogar— en más del 60 % de su población.

En los últimos 10 años, seis regiones —La Libertad, Ica, Arequipa, Cusco, San Martín y Ayacucho— crecieron en promedio más que Lima. Una mirada a las inversiones que se han hecho en estas regiones nos puede dar luces sobre el impacto que estas pueden haber tenido en el desarrollo rural. De las seis regiones, sólo tres tienen al PBI agropecuario como el motor principal de este crecimiento: San Martín con 28%, Ayacucho con 23 % y La Libertad con 21 %. En las otras tres regiones, el empuje ha venido por el lado del sector manufacturero y comercial. Otro dato que vale la pena mencionar es el porcentaje de disminución de pobreza: ésta se ha dado no solo en las regiones de mayor crecimiento, sino también en aquellas que crecieron poco. De allí que esta disminución se atribuya más a la influencia de programas sociales de alcance nacional, como el programa Juntos, que al proceso mismo de la descentralización.

Una de las razones para este escaso impacto quizá sea el hecho de que tenemos elites políticas que asumen funciones de gobierno pero que no tienen los conceptos ni los instrumentos adecuados para impulsar procesos de desarrollo y en ausencia de estos, lo que han hecho estas autoridades es promover proyectos y obras. “Hay una especie de sesgo proyectista al margen de una visión de desarrollo integral y esto ha sido impulsado desde el gobierno nacional mismo”, sostiene el estudio.

Uno de los primeros anuncios del presidente García, en el inicio de su mandato, fue el lanzamiento del shock de inversiones aprovechando los recursos fiscales que se tenían. Así da la orden a los gobiernos regionales y a los ministerios de gastar; hacerlo rápido significó una señal de eficacia en el uso de estos dineros. Los gobiernos serían evaluados según la forma, rapidez y cantidad en que gastaron los recursos y esto contribuyó a echar a perder algunos procesos que se encontraban en marcha.

Un ejemplo de esto fue la iniciativa promovida desde el programa Provias Descentralizado, dependiente del MTC. Con el apoyo del BID y del BM se había propuesto una experiencia piloto en diez provincias para que los proyectos de rehabilitación y mantenimiento de caminos convocaran a otros organismos del Estado para llevar proyectos integrales. Esto significaba tener un plan conjunto, en lo que se denominó Plan de Infraestructura Económica Provincial que tenía varios componentes: vial, electrificación, riego, saneamiento y comunicaciones. El lanzamiento del shock de inversiones y la orden de gastar sin ningún plan que respalde el gasto hizo que esta iniciativa de llevar proyectos en paquete se truncara.

“Conocer los resultados de los impactos de estas inversiones, en términos productivos, en los ingresos rurales y calidad de vida es una tarea compleja, una forma de hacerlo podría ser el establecimiento de plataformas de cooperación entre los gobiernos locales y las organizaciones de la sociedad civil”

Inversión en el sector rural

El presupuesto con que cuentan las regiones está destinado a proyectos de inversión y son básicamente de infraestructura: construcción, rehabilitación, mejoramiento y ampliación de reservorios, canales de regadío, escuelas rurales, postas de salud, electrificación. Recién en los últimos años se dio apertura a proyectos que tienen que ver con innovación o investigación, pero el componente fuerte sigue siendo el de infraestructura.

La región Cusco, por ejemplo, tuvo una inversión en el orden de los 299 millones de soles entre los años 2005 y 2010. La mayor parte de los recursos se dedicó al reforzamiento y ampliación de la capacidad productiva: sistemas de irrigación, defensa ribereña, gestión de cuencas. Estos rubros representaron el 83% del total invertido en seis años. El porcentaje restante lo conforman los proyectos de apoyo a agricultores y ganaderos con un monto de 38 millones de soles.

Conocer los resultados de los impactos de estas inversiones, en términos productivos, en la mejora de los ingresos rurales y calidad de vida es una tarea compleja, una forma de hacerlo podría ser el establecimiento de plataformas de cooperación entre los gobiernos locales y las organizaciones de la sociedad civil para implementar modalidades de seguimiento participativo

Los gobiernos regionales ¿son inversionistas eficientes? ¿Qué desafíos plantea la descentralización a una relación positiva entre los diferentes niveles del Estado, pero también entre los distintos sectores estatales?

Del análisis permanente que realiza el Grupo Propuesta Ciudadana se puede afirmar que son varios los gobiernos regionales con buenos índices de gestión: San Martin, Arequipa,

Piura, Lambayeque, Cusco y La Libertad. Epifanio Baca, especialista del GPC, señala que “el dato concreto que tenemos es que entre el 2003 a 2010, el gasto de inversión ejecutado en los gobiernos regionales ha crecido a una tasa promedio anual de cerca del 40%, que es altísimo. En las municipalidades la tasa es parecida y en el gobierno nacional es de 10%. Las entidades que hacen crecer de esa manera el gasto de inversión no pueden ser calificadas de ineficientes”.

Para el economista Francisco Santa Cruz, ex miembro de la Secretaría Técnica de la

Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, la descentralización no es un proceso de una sola cara sino más bien un proceso combinado que implica también concentración.

“Una cosa que conspira contra el desarrollo rural y regional en el marco de la descentralización es esta concepción que se tiene de este proceso el cual debe significar necesariamente una fragmentación, cuando en algunos casos lo que se necesita es reconcentrar el poder”. El desarrollo rural, dice, también supone tener intervenciones de carácter transversal y no sectorial. “Para lograr esto, los gobiernos regionales debieran tener una estructura acorde con esas intervenciones”, afirma.

Por su parte, Francisco Santa Cruz señala que se necesita, por ejemplo, contar con un gerente general con capacidad de ser un primer ministro regional, un operador a la vez político y técnico; esto sería un buen inicio para renovar los estilos de gestión. “Las nuevas autoridades regionales tienen el reto de superar estas limitaciones y empujar este proceso hacia un objetivo mayor: lograr el desarrollo de su población, especialmente la población rural”.